發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容。黨的十八大以來，我國穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，不斷完善農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的框架體系，各地積極探索實踐，有力促進了鄉(xiāng)村全面振興與農(nóng)民增收。黨的二十屆三中全會明確了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的基本要求，今年中央一號文件進一步提出，因地制宜發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟。如何推動新型農(nóng)村集體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。

　　穩(wěn)步壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟

　　我國是在怎樣的背景下提出發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的？出臺了哪些政策推進發(fā)展？

　　何安華（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心鄉(xiāng)村發(fā)展與城鄉(xiāng)關系研究室主任）：壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，是引領農(nóng)民實現(xiàn)共同富裕的重要途徑。過去，一些地方集體經(jīng)營性資產(chǎn)歸屬不明、經(jīng)營收益不清、分配不公開、成員集體收益分配權保障弱等問題突出，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“統(tǒng)”的功能不強。2015年，我國在29個縣（市、區(qū)）推進農(nóng)民股份合作、賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權能改革試點。2016年，《中共中央 國務院關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》首次提出“新型集體經(jīng)濟”概念，明確要求“逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權制度”。從2017年開始，按照時間服從質(zhì)量的要求，力爭用3年左右時間基本完成集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，用5年左右時間基本完成農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。

　　2017年至2019年，第二、三、四批農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點開展，各地大力推進。截至2020年末，53.1萬個行政村完成農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，占全國總村數(shù)的94.9%。2021年農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革階段性任務基本完成，進入深化改革階段，高質(zhì)量發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟成為重點。從2021年開始，連續(xù)5年中央一號文件都提及“新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織日益健全，發(fā)展模式和治理機制不斷創(chuàng)新，為推進鄉(xiāng)村全面振興和實現(xiàn)共同富裕奠定了較好基礎。

　　黨中央高度重視發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，出臺了一系列政策促其發(fā)展壯大和規(guī)范管理。2018年，中央組織部、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關于堅持和加強農(nóng)村基層黨組織領導扶持壯大村級集體經(jīng)濟的通知》，從2018年起到2022年，中央財政資金在全國范圍內(nèi)扶持10萬個左右行政村發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。2023年中央組織部、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)文件，明確提出從2023年至2027年，通過中央財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金，繼續(xù)支持發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟。各地結合實際制定方案，探索多樣化途徑增加村級集體經(jīng)濟收入，集體經(jīng)濟薄弱村數(shù)量持續(xù)減少。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計，2018年至2023年，當年無經(jīng)營收益的村從19.5萬個減少至11.3萬個，占納入統(tǒng)計村的比重從35.8%降至20.6%；當年有經(jīng)營收益的村中，10萬元以下的村從23.5萬個減少至18.1萬個，占比從43.1%降至32.9%。各地推行資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務、經(jīng)營性財產(chǎn)參股等多種模式，形成各具特色的發(fā)展路徑。

　　農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的主要載體，其規(guī)范發(fā)展至關重要。2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程（試行）》，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織規(guī)范發(fā)展奠定了基礎，各地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織參照制定或完善其章程。隨著越來越多農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建立和實際運營，內(nèi)部財務管理不規(guī)范、會計人員短缺或業(yè)務不精等問題凸顯。2021年，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務制度》，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資金籌集、資產(chǎn)運營、收支管理及收益分配等作出相關規(guī)定，各地探索創(chuàng)新，建立健全財務管理制度。2023年，財政部印發(fā)修訂后的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會計制度》，進一步規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會計工作，加強會計核算。截至2023年末，全國55.4萬個村實行財務公開，占總村數(shù)的99.1%；54.8萬個村建立村民主理財小組，占總村數(shù)的98%；3萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行村會計委托代理制，涉及51萬個村，占比91.3%，87%的村實現(xiàn)會計電算化。

　　發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，不僅要把蛋糕做大、分好，還要防止做蛋糕的“原材料”被侵占。2023年全國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)總額達9.61萬億元，總收入7157.3億元。面對規(guī)模如此龐大的農(nóng)村集體資產(chǎn)，有效使用并產(chǎn)生效益是農(nóng)民的期盼，但須防止集體資產(chǎn)和利益流失，因此，探索建立監(jiān)督管理服務體系勢在必行。早在2018年，中央一號文件就提出“防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占集體資產(chǎn)”，2020年中央一號文件強調(diào)“嚴厲打擊非法侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)”，2022年中央一號文件要求“探索建立農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理服務體系”，2023年中央一號文件明確“健全農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管體系”。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關于開展全國農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管提質(zhì)增效行動的通知》，整治農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運行不規(guī)范、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理不到位、經(jīng)濟合同不規(guī)范、財務管理不規(guī)范、債權債務管控不嚴格、承接工程項目管理不規(guī)范等問題。近年來，農(nóng)村集體“三資”監(jiān)督管理全面加強，集中專項整治持續(xù)開展，既守好集體“家底”，又筑牢監(jiān)管“防火墻”，還通過完善全國農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺功能推動了村組財務數(shù)據(jù)上下貫通。

　　深化集體產(chǎn)權制度改革激發(fā)內(nèi)生動力

　　農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的重要內(nèi)容之一，我國如何深化改革盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)？推進過程中有哪些難點堵點？

　　呂之望（中國農(nóng)業(yè)大學國家農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革研究中心執(zhí)行主任）：農(nóng)村集體資源資產(chǎn)體量龐大，長期以來由于體制機制等方面約束難以有效利用，一定程度上制約了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展。實踐證明，只有通過改革盤活集體資源資產(chǎn)，才能真正激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力，助力實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。

　　農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革從地方層面開始探索，2016年《中共中央 國務院關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》出臺，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革在全國范圍內(nèi)實行。截至2021年末，階段性任務基本完成，實現(xiàn)清產(chǎn)核資、成員界定、份額量化，建立鄉(xiāng)村組級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織約96萬個，為農(nóng)村集體經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展奠定堅實基礎。在此背景下，各地積極探索創(chuàng)新盤活農(nóng)村集體資源資產(chǎn)，涌現(xiàn)出一批典型案例。

　　陜西省榆林市榆陽區(qū)較早開展農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，趙家峁村更是改革的排頭兵，2014年被確定為陜西省農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革省級試點單位。該村成立“趙家峁村股份經(jīng)濟合作社”后，將全村土地流轉到合作社，解決了土地撂荒問題，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率大幅提升。榆林市靖邊縣馬季溝村屬于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，地塊細碎、農(nóng)業(yè)效率低下。在國家土地開發(fā)項目支持下，該村在其中一個村民小組開展土地整治，將全部耕地、林地、荒地以股份合作形式交給集體，由集體統(tǒng)一經(jīng)營，并以此帶動其他村民小組實行土地股份合作制。2017年，該村成為全市農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點村，全村實現(xiàn)耕地、林地以及水利設施統(tǒng)一經(jīng)營，土地利用效率有效提升，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)化夯實了基礎。

　　海南省三亞市是全國第四批農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點單位，也是農(nóng)村改革試驗區(qū)，盤活農(nóng)村閑置資源資產(chǎn)是重要任務之一。吉陽區(qū)六盤村依托自身旅游資源，整合開發(fā)村集體閑置房屋，所屬資源與企業(yè)合作并聯(lián)營出資，打造出頗具地方特色的婚慶攝影基地，吸引了眾多企業(yè)入駐。2023年以來，該市陸續(xù)出臺《三亞市農(nóng)村閑置宅基地管理暫行辦法》《三亞市閑置農(nóng)房利用管理暫行辦法》，以制度形式推動農(nóng)村集體資產(chǎn)盤活利用。

　　福建省三明市沙縣區(qū)深化集體林權制度改革，通過國有林場與村集體或林農(nóng)合作，充分發(fā)揮前者在資金、技術和管理等方面優(yōu)勢，提高林業(yè)經(jīng)營水平，激活集體林地資源。為放活林地經(jīng)營權，該區(qū)在股權量化基礎上積極探索“林票制”，林票作為林場經(jīng)營的股權（股金）憑證，持有者可在農(nóng)村產(chǎn)權交易中心掛牌交易，百姓致富有了新途徑。

　　改革永遠在路上，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革也不例外�？傮w來看，要完全盤活農(nóng)村集體資源資產(chǎn)，還存在一些難點堵點。一是農(nóng)村集體資產(chǎn)歸屬仍有模糊之處。農(nóng)村集體資源資產(chǎn)品類繁多，部分仍以臺賬形式存在，缺乏必要的市場評估手段，聯(lián)合經(jīng)營時實際價值如何衡量需妥善解決；權能方面，能否進行抵押或質(zhì)押尚在探索階段，效果有待進一步觀察。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的市場認可度有待提高。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建立后，如果與村（居）民委員會實現(xiàn)政經(jīng)分離，就能專注于經(jīng)濟活動，但目前一些地方尚未實現(xiàn)村社分賬，導致外部企業(yè)和其他經(jīng)濟組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合作時，對其身份缺乏了解或有所顧慮，影響了農(nóng)村集體資源資產(chǎn)盤活和正常的市場經(jīng)濟活動。三是經(jīng)營人才短缺。目前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的活動主要由集體成員經(jīng)營，尚未建立完備的薪酬體系，一些復雜經(jīng)濟問題難以解決，對經(jīng)營人才也缺乏持久有效的激勵手段，尤其在集體收益較低的情況下，更難聘請專業(yè)人士進行經(jīng)營活動。

　　進一步盤活農(nóng)村集體資源資產(chǎn)，需強化體制機制創(chuàng)新。制度層面，需繼續(xù)為集體資源資產(chǎn)賦能，即探索和完善農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能，讓集體資產(chǎn)股份在抵押或質(zhì)押方面有施展空間。需要注意的是，上述舉措須依法依規(guī)進行。今年中央一號文件提出“不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房”，就是為了保障農(nóng)村集體利益。機制創(chuàng)新方面，需充分發(fā)揮農(nóng)村產(chǎn)權交易市場作用，讓集體資源資產(chǎn)盤活利用更加透明，集體成員更加放心。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設方面，需加快推進村社分賬管理，積極探索政經(jīng)分離�！吨腥A人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》將于今年5月1日起施行，將有效激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力，對于實現(xiàn)“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標至關重要。提升人才吸引力方面，建議在集體經(jīng)濟已具備相當規(guī)模的地區(qū)，建立合理且有吸引力的薪酬制度，引入外部人才，有效解決集體經(jīng)濟組織經(jīng)營人才短缺問題。

　　依托優(yōu)勢資源探索多元化發(fā)展路徑

　　新型農(nóng)村集體經(jīng)濟推進了很多年，各地積極探索發(fā)展路徑。不同地區(qū)發(fā)展情況如何，有哪些典型發(fā)展模式？

　　仝志輝（中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授、鄉(xiāng)村治理研究中心主任）：發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟是推進鄉(xiāng)村全面振興、實現(xiàn)共同富裕的關鍵路徑。自財政部啟動扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點，尤其是2016年推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革以來，各地結合自身資源稟賦，補短板、強優(yōu)勢，因地制宜發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟。雖然初期認識不一，但隨著一系列政策相繼出臺，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法即將施行，各地認識基本趨于一致，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟應充分利用市場環(huán)境、增強經(jīng)營能力、提升可持續(xù)發(fā)展實力，要在確保農(nóng)村集體資產(chǎn)安全的基礎上追求穩(wěn)健發(fā)展，要防止增加超出償付能力的債務等。在推動發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟過程中，各地形成多元化發(fā)展路徑，整體來看主要有以下幾種模式。

　　一是資源開發(fā)型，農(nóng)村集體依托自身土地、森林、礦產(chǎn)、旅游等資源，通過依法依規(guī)開發(fā)利用實現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值。從具體運作來看，由村委會或集體經(jīng)濟組織牽頭，通過公開招標、入股等方式將集體資產(chǎn)承包給企業(yè)或個人，或由集體成立企業(yè)對資源進行開發(fā)利用，如開辦農(nóng)場、林場、礦山、景區(qū)等。該模式能夠充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，適用于擁有豐富且易于開發(fā)利用的自然資源、具備外部通達條件的農(nóng)村集體。以福建省永泰縣芹草村為例，該村以每股1萬元號召村民入股，募集資金5000萬元，成立芹草村（集體）股份經(jīng)濟合作社，開發(fā)千柱峰景區(qū)并與4A級景區(qū)百漈溝串聯(lián)成線。村集體每年分紅占景區(qū)經(jīng)營利潤的10%，分紅所得30%由村集體留用，70%平均分給所有村民，少數(shù)未參股村民也能享受紅利。

　　二是產(chǎn)業(yè)帶動型，農(nóng)村集體通過引進、培育或參與發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，帶動農(nóng)戶參與生產(chǎn)、加工、銷售等環(huán)節(jié)，打造產(chǎn)業(yè)鏈從而實現(xiàn)集體和農(nóng)民共同增收。集體可以通過建設標準化生產(chǎn)基地、提供技術培訓等方式引導農(nóng)戶發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，也可以入股、合作等方式參與龍頭企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，或成立企業(yè)參與深加工、銷售等環(huán)節(jié)。該模式有利于形成規(guī)模效應，通過提升農(nóng)產(chǎn)品附加值增強市場競爭力，適用于具有一定產(chǎn)業(yè)基礎、農(nóng)民參與意愿強烈、能形成產(chǎn)業(yè)鏈的農(nóng)村集體。例如，陜西省禮泉縣袁家村圍繞關中民俗文化旅游打造“旅游+餐飲+加工”產(chǎn)業(yè)鏈，帶動90%村民參與經(jīng)營，2024年旅游綜合收入超12億元，村民人均純收入達15萬元。

　　三是服務創(chuàng)收型，農(nóng)村集體通過為農(nóng)民、企業(yè)或社會提供服務獲取收益。包括利用閑置房屋、場地等資源開辦農(nóng)家樂、民宿和倉儲，組建勞務公司、農(nóng)機服務隊等為農(nóng)民提供服務。該模式投資較小、風險較低，能有效盤活集體資產(chǎn)，適用于經(jīng)濟基礎相對薄弱，但具有一定區(qū)位、資源以及技術優(yōu)勢的農(nóng)村集體。山東省齊河縣劉橋鎮(zhèn)西楊村黨支部領辦年豐糧食種植專業(yè)合作社，整合全村3306畝耕地，實行統(tǒng)一良種供應、統(tǒng)一澆水灌溉等管理經(jīng)營，提供糧食生產(chǎn)全流程社會化服務，2023年合作社完成社會化服務面積15萬畝，年收入86萬元，帶動村集體增收24萬元。

　　四是資產(chǎn)經(jīng)營型，農(nóng)村集體對集體資產(chǎn)進行經(jīng)營管理，實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值和農(nóng)民分紅。集體通過公開拍賣、租賃等方式，盤活閑置和低效利用的房屋、設備、土地等資產(chǎn)，或整合資源組建經(jīng)濟實體，從事農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村旅游等經(jīng)營活動，或投資其他經(jīng)營主體獲取收益。該模式能有效防止集體資產(chǎn)流失，實現(xiàn)保值增值并增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，適用于集體資產(chǎn)相對較多、具有一定經(jīng)濟實力且經(jīng)營管理能力較強的農(nóng)村集體。廣東省佛山市南海區(qū)推行股份合作制改革，將集體資產(chǎn)折股量化到人，通過物業(yè)出租、股權投資等方式實現(xiàn)資產(chǎn)增值，2023年村、社兩級集體資產(chǎn)總額達591.92億元。

　　除了發(fā)展模式差異，各地發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的主體也有不同組合。山東省煙臺市推行黨支部領辦合作社模式，通過政府出資、集體資源作價入股等方式形成集體股份加入農(nóng)民專業(yè)合作社，借助合作社的經(jīng)營能力發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。還有一些地方通過“村集體+企業(yè)”“村集體+公司”等方式發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟。

　　整合各類資源資產(chǎn)要素方面，不同地區(qū)也存在差異。河北、山東、遼寧、四川等地主要通過發(fā)展村集體主導的土地股份合作社來促進土地規(guī)模化經(jīng)營，以增加集體土地面積、提高土地生產(chǎn)率、擴大產(chǎn)品規(guī)模等方式增加集體經(jīng)濟收入。此外，有些地區(qū)通過集中公共資源、閑置宅基地等方式創(chuàng)造基礎條件，大力發(fā)展鄉(xiāng)村文旅、民宿等產(chǎn)業(yè)；有些地區(qū)推動鄉(xiāng)域、縣域集體經(jīng)營性建設用地集中使用，形成聯(lián)合體在資源整合上抱團取暖；還有些地區(qū)通過建立中心村黨委、聯(lián)合黨委等方式，促進不同村莊資源互補、融合發(fā)展。（來源：經(jīng)濟日報）